瞭望丨一些城市真的在收缩吗？
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◆ 我国进入城镇化中后期，“城市收缩”各界关注。一些城市真的面临收缩吗？答案是肯定的。有多少城市在收缩，是否做好了应对准备？答案仍然不够清晰
◆ 经济与产业转型是城市收缩的重要诱因，对城市而言，最大的挑战是改变对房地产的依赖
◆ 2030年前后，我国的人口和用地规模都可能达到峰值，城镇化率将趋于稳定，城市之间的人口此消彼长，部分城市收缩将成常态。需要主动作为、加强研究，完善政策，变“城市收缩”为精明增长的机遇
原题《收缩城市管理如何转向》
文丨《瞭望》新闻周刊记者
新华社“收缩型城市”课题组
国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》首次提出“收缩型中小城市”概念。我国有没有收缩城市，有多少城市在收缩？近日，《瞭望》新闻周刊记者对网传“存在收缩”的东北、“潜在收缩”的山西、“没有收缩”的江苏等省份的多个城市进行调研，发现城市收缩的情况十分复杂。
业内专家指出，我国仍处于城镇化进程中，总体上城市仍在扩张，但少数城市的确存在收缩。未来十年，中国少数城市可能逐步收缩。应加强研究、主动作为，未雨绸缪地完善政策，建立收缩管理的体制机制，变“城市收缩”为精明增长的机遇。
▲ 防控 朱慧卿作/本刊
人口负增长不意味收缩
根据统计公报，吉林省近三年常住人口平均每年减少约16万人。一些县级市，面临产业转型、人口流失等局面。吉林省某市户籍人口从2008年的66.1万人减少到2017年的61.3万人，但另一方面，旅游等产业投入及医院、住房、交通等民生投入却持续上升。
山西吕梁，江苏徐州、盐城同在人口净流出（常住人口少于户籍人口）城市之列。资源型城市吕梁连续多年人口净流出，但常住人口持续增加，经济发展支柱逐步从矿产加工向旅游产业转型。在人口净流出规模达百万的徐州和盐城，常住人口、户籍人口和经济体量都在持续快速增长，城市吸引力仍在提升。
记者调研发现，各方对“收缩城市”的定义不尽相同。
有人认为，收缩只针对“人口”单一指标，连续多年常住或户籍人口减少就算收缩，人口净流出更是收缩；
有人认为，资源枯竭型城市和“胡焕庸线”以西的中小城市都可划入收缩行列；
还有人认为，人口减少、产业衰退、城市设施空置同时出现才算收缩。
中国城市规划设计院“收缩型城市”课题组负责人张莉、首都经贸大学副教授吴康等表示，不能明确说哪个是收缩城市，现有数据难以支撑准确判断。不少研究对比的是第五次全国人口普查（2000年）和第六次全国人口普查（2010年）的数据，一则数据较为陈旧，二则两次普查指标有差别，无法反映真实现状。此外，一些研究引用住建部发布的全国城乡建设统计年鉴数据、各地年度统计公报数据等，得出的结论差别较大。
“城市行政区范围内人口负增长并不意味着就是收缩。”北京大学城市与环境学院教授曹广忠、中国城市规划设计院副院长汪科等认为，目前，我国仍处于城镇化进程中，城市扩张进程仍在持续，但少数城市确实存在收缩状态。
少数城市进入收缩状态
尽管对哪些是收缩城市、收缩范围多大还缺少共识，但基层干部和业内专家同时认为，多重因素正导致我国少数城市进入收缩状态。
在黑龙江“四大煤城”之一的鹤岗，近期，出现数万元一套（合千元甚至几百元每平方米）的房子出售。统计公报显示，2010年至2017年，当地小学从95所减少到41所，在校生从5万人下降到2.6万人。多位受访者认为，东三省的一些资源枯竭型城市存在收缩现象。
记者调研发现，中西部一些县级城市的人口吸引力在下降。中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌指出，当前城镇化主要靠城市群驱动，城市群以外的中小城市将来可能扩张势头减弱。
在沿海发达地区，产业园区也在调整。盐城响水化工园区因爆炸关闭后，周边人口外流明显。受经济下行压力和制造成本上升影响，江苏南部等地外向型企业、低端制造业外流，局部出现工业用地收缩。东南大学城乡规划与经济社会发展研究中心主任王兴平表示，经济与产业转型是城市收缩的诱因之一，沿海地区产业园区的调整值得重视。
中国城市规划设计院的研究显示，近十年来，全国668个地级和县级市中，有80个出现了不同程度的人口流失。这些城市集中在东北三省、内蒙古、浙江、广东等21个省区，基本是传统工业区、省域单元边界位置、丘陵山区等经济欠发达地区、大都市周边地区以及国土边疆等气候条件恶劣和生活不便地区。其中，位于传统工业区的城市数量约占总数的一半。
国家发展改革委小城市发展研究中心研究员范毅分析了电信运营商联通的用户城乡分布，他据此估算，当前我国常住人口城镇化率已经达65％左右。未来十年，中国城镇化率可能很快达到并稳定在70％～75％。
“人口高峰可能在14.4亿，城乡建设用地最高峰预估为25万平方公里，目前用地已经达到23万平方公里。”汪科、曹广忠等认为，2030年前后，我国的人口和用地规模都可能达到峰值。这意味着城镇化率将趋于稳定，城市之间的人口会此消彼长，一些城市将进入收缩状态。
专家认为，城市不可能无限扩张，高速增长正逐渐转向高质量增长。中国城镇化已经走过靠基建拉动增长的上半场，进入挖掘存量、精细化运营的下半场。
记者在地方采访时发现，有些地方的领导干部对“收缩城市”的概念十分陌生，有的不把城市收缩当回事，也有的谈收缩色变。某资源型城市，近年来转型发展取得突出进展。但面对“收缩城市”的话题，该市市长思虑再三婉拒了记者的采访。有关工作人员表示，“面对这个事情，我们可能还没有准备好！”
城市应转向内涵式增长
专家指出，城市此长彼消是发展的客观规律，应当理性看待，更应当未雨绸缪，建立城市收缩治理机制，积极应对，避免城市收缩与老龄化、产业转型等多种因素叠加。
理性看待，城市收缩存在机遇。“过去城市的主要功能是生产，现在主要功能是服务。劳动密集型产业转移到郊区，高端服务业引进来。按照人口的标准是收缩了，但这样的收缩其实是精明增长。”南京大学建筑与城市规划学院教授崔功豪等认为，收缩不是简单的下滑，也不等于衰退。有的城市人口减少后会继续发展。
推动系统性转变，适应收缩带来的新状态。城市发展目的要从经济增长转型向以人为本；政府角色应当加快从管理型转向服务型，城市公共政策也需要更加突出多元开放的价值理念。
探索城市管理，让收缩可控。宋迎昌等表示，如果能实现十年二十年的可控式缓慢收缩，将更有利于城市的均衡协调发展。国家层面应当探索城市收缩治理的方法和机制。比如，如何对城市收缩进行精准识别、科学预判、分类管理。
加强顶层设计，降低发展成本，改变城市资源分配方式。范毅、汪科等注意到，部分城市人口流出但仍在搞大规模城市建设，导致人口密度降低，经济社会发展成本上升。他们建议，严格管理财政资金流向，提高城市建设和治理决策的科学性。
此外，目前按城市行政等级配置资源的做法有可能成为收缩城市管理的障碍。不少专家和地方部门负责人建议，对吸纳人口较多、经济总量较大的县城和小城镇逐步赋予与管辖人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限。同时，将土地指标、公共服务资源配置等与行政级别脱钩，下放学校、医院、养老机构等公共服务机构设立的审批权，放宽准入门槛。LW
刊于《瞭望》2019年34期
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